L’indépendance des magistrats et les Conseils supérieurs des magistratures

Publié le 7 Juillet 2016

L’indépendance des magistrats et les Conseils supérieurs des magistratures

La semaine dernière, Médiapart publiait un nouvel article sur l’affaire Kerviel, très accusateur à l’encontre du Parquet national financier ; il lui était en effet reproché d’avoir enterré des documents pouvant nuire à la Société générale et d’avoir ainsi dirigé l’enquête « à charge ». Si elle est avérée, cette information sera un coup dur pour ceux qui espéraient que cette agence, née en 2014, puisse –en dépit de ses dimensions très réduites (15 magistrats pour 358 affaires)- relancer la lutte contre la délinquance en col blanc. Ces révélations soulignent aussi l’actualité du débat sur l’indépendance des magistrats du Parquet.

Comme un précédent billet le soulignait, l’indépendance du juge, c’est ce qui lui permet de juger sans subir aucune pression : elle implique de le protéger des interventions directes sur un dossier précis, mais aussi de le mettre à l’abri des interventions du pouvoir politique sur leur carrière. Mais comment donner une réalité à ce principe ?

Dans beaucoup de pays occidentaux, la solution a été de rendre les magistrats inamovibles et de remettre promotions, mutations et sanctions entre les mains d’un organe indépendant du pouvoir exécutif. C’est la voie qui semble avoir été choisie en France : les trois magistratures, judiciaire, financière et administrative, disposent de leurs Conseils supérieurs. Contrairement à ce que la symétrie de leurs noms peut laisser penser, ces trois Conseils ne se ressemblent pas du tout. En revanche, ils ont en commun de ne pas émanciper entièrement les magistrats des possibles interventions du pouvoir exécutif.

 

A quand la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ?

Lorsque l’on évoque l’indépendance des magistrats, on pense immédiatement au Conseil Supérieur de la Magistrature.

Devenu en 1958 un simple organe consultatif à disposition du Président de la République, le CSM a retrouvé en 1993 son pouvoir de nomination sur les magistrats du siège, autres que ceux de la Cour de cassation et les premiers présidents de Cour d’appel (pour lesquels il a un droit de proposition), ainsi que son rôle de conseil de discipline à leur égard. Pour les magistrats du parquet, en revanche, le CSM ne rend que des avis simples, qu’il s’agisse de nomination ou de sanction disciplinaire. Autrement dit, la carrière des procureurs est dans la main du garde des Sceaux. Si, en pratique, il s’en remet généralement à l’avis du CSM, en droit, il est libre de s’en écarter.

Dès 1997, la commission Truche installée par Jacques Chirac relevait le soupçon que les insuffisances du CSM font peser sur l’indépendance de la justice. Deux défauts étaient alors pointés du doigt : la participation du pouvoir exécutif au CSM et le risque de corporatisme lié à la présence majoritaire des magistrats (6 sur 11 membres), d’une part, et l’absence d’avis conforme du CSM sur les nominations des procureurs, d’autre part.

La réforme constitutionnelle de juillet 2008 a répondu à la première critique. Le Président de la République a perdu la présidence du CSM et la place des magistrats y a très sensiblement reculé. Sur quinze membres, on compte désormais six magistrats élus, auxquels s’ajoute le premier président (ou le procureur général) de la Cour de cassation qui préside le CSM. Les huit autres membres sont un conseiller d’Etat, un avocat et six personnalités qualifiées désignées par les trois plus hautes autorités de l’Etat. Même si le mode de désignation des personnalités extérieures pourrait être précisé pour éviter tout soupçon d’allégeance au pouvoir politique, la composition du CSM paraît aujourd’hui « peu contestable ».

Sur le deuxième point, en revanche, aucune avancée n’est intervenue. Les magistrats du parquet –dont les pouvoirs ne cessent de croître- restent dans une entière subordination statutaire à l’égard du garde des Sceaux. Ce qui a valu à la France des condamnations sévères par la Cour européenne des droits de l’homme (Moulin du 23 novembre 2010 et Vassis du 27 juin 2013). Discutée encore une fois au printemps, la réforme semble à nouveau au point mort... Dans la circulaire de politique pénale du 2 juin 2016, le garde des Sceaux l’appelle toujours de ses voeux, mais la convocation du Congrès n’est pas à l’ordre du jour.

Mais la focalisation sur la réforme du CSM ne doit pas faire oublier le reste.

Les Conseils supérieurs des magistrats financiers et administratifs

 

La réforme du CSM s’inscrit en effet, comme le soulignait d’ailleurs Jean-Jacques Urvoas dans une note de la Fondation Jean Jaurès de mai 2015, dans une réflexion plus large sur l’indépendance de la justice.

Si les magistrats judiciaires sont de loin les plus nombreux (environ 8000), les magistrats financiers (environ 350) et les magistrats administratifs (environ 1200) –qui jugent les actes et les décisions du pouvoir exécutif et des autorités locales- sont aussi particulièrement concernés par la question. C’est peu connu, mais ils sont en effet dotés de Conseils supérieurs depuis le début des années 1980.

Battue en brèche en 1958, l’idée de remettre à des Conseils supérieurs le soin de gérer la carrière des magistrats regagne du terrain avec l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Le Conseil supérieur de la magistrature –dont la réforme doit passer par une révision constitutionnelle- n’en bénéficie pas : il demeure jusqu’en 1993 le satellite qu’en avait fait le général de Gaulle. En revanche, cet idéal trouve des applications –plus ou moins édulcorées- au sein des juridictions financières et administratives.

 

Le Conseil supérieur des juridictions financières : une instance corporatiste

 

Les Chambres régionales des comptes sont d’emblée concernées. Dès sa création par la loi de décentralisation du 2 mars 1982, la magistrature financière locale est en effet épaulée par un Conseil supérieur des juridictions financières (article 18 de la loi du 10 juillet 1982) aux pouvoirs assez importants. Cet organe assume en effet le pouvoir disciplinaire sur les magistrats des Chambres régionales des comptes. S’il donne seulement un avis sur les mutations et les nominations, c’est lui qui établit le tableau d’avancement de grade et la liste d’aptitude aux emplois de président et de vice-président de Chambre régionale des comptes.

 

Or, dans ce conseil de douze membres présidé par le premier président de la Cour des comptes, les magistrats élus de la Cour des comptes (2) et des chambres régionales des comptes (5) sont majoritaires ; la représentation des magistrats exerçant des fonctions au sein des chambres sera encore renforcée après en 2001 (8 sur 15).

 

Si cette composition assure l’indépendance du CSJF à l’égard du pouvoir exécutif, elle peut alimenter un soupçon de corporatisme. Le renforcement des personnalités extérieures n’appartenant ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif, au sein du Conseil supérieur des juridictions financières, serait un gage de crédibilité et justifierait de le doter de compétences décisionnelles complètes.

 

Un Conseil supérieur des tribunaux administratifs au rabais

 

Peu après la création du CSJF en 1982, le mouvement de faveur pour les Conseils supérieurs se propage aux tribunaux administratifs. Restés dans le giron du ministère de l’intérieur, ceux-ci sont accusés par la presse d’avoir cédé aux influences politiques en sanctionnant, au profit de candidats du parti communiste, des fraudes commises aux élections municipales de 1983. Pour répondre à ces charges, le gouvernement promet, dans la loi sur la fonction publique de 1984, de renforcer les garanties d’indépendance des membres des tribunaux. Le Sénat aurait voulu inclure dans un même mouvement les membres du Conseil d’Etat. Mais le gouvernement s’y est opposé et les parlementaires ont laissé faire. Décision « certainement fâcheuse, tant pour [les membres du Conseil d’Etat], l’apparence de l’indépendance est aussi nécessaire que l’indépendance elle-même », commentait le spécialiste de la juridiction administrative Bernard Pacteau.

 

Finalement la loi du 6 janvier 1986 crée un Conseil supérieur des tribunaux administratifs. Mais sans aller aussi loin que son homologue des Chambres régionales.

 

Aucun pouvoir décisionnel ne lui est reconnu : le CSTA a seulement un pouvoir de proposition sur le tableau d’avancement, et d’avis sur les nominations de présidents de tribunal, les mutations et les mesures disciplinaires. En droit, le gouvernement est libre de ne pas le suivre. Mais le recul est surtout sensible en termes de composition : dans ce conseil de 13 membres, les magistrats (5) sont largement minoritaires. Seules trois personnalités extérieures y siègent. Et le pouvoir exécutif -qui est absent des autres Conseils supérieurs- a ici deux sièges : le directeur général de la fonction publique et le directeur chargé au ministère de la justice des services judiciaires.

Lorsqu’en 1987, le rattachement des tribunaux administratifs au ministère de l’intérieur est rompu, il est, un temps, imaginé d’en confier la gestion à une structure indépendante, dont le CSTA « aurait pu être la clé de voûte ». Cette voie est vite abandonnée : le Conseil d’Etat, dont on sait la nature bicéphale, juridiction et conseil du gouvernement, recueille le rôle de gestionnaire et le CSTA (devenu CSTACAA) est maintenu dans un rôle subordonné.

Simple instance consultative, ce Conseil n’est pas, en droit, maître des carrières des magistrats administratifs. Pas plus que celui du CSM pour les magistrats du parquet, son avis ne suffit à produire l’apparence de l’indépendance. Mais à la différence du CSM dont la visibilité l’expose aux critiques des politiques, des universitaires et des magistrats (voir par exemple le rapport de Terra Nova « La justice, un pouvoir de la démocratie »), le CSTACAA ne voit jamais son rôle de gardien de l’indépendance de la magistrature administrative questionné en public.

 

Sans cesse promise, annoncée et débattue, l’indépendance des magistratures apparaît ainsi bien difficile à traduire dans les faits. Alors que des voies existent pour que le pouvoir des Conseils supérieurs ne rime pas avec corporatisme, la crainte d’une dérive vers un « gouvernement des juges » sert de paravent pour justifier de conserver au pouvoir exécutif un droit de regard sur la carrière des magistrats du parquet comme des magistrats administratifs et financiers.

Rédigé par Carnets de Justices

Publié dans #Detox

Repost 0
Commenter cet article