Le Conseil d’État, champion de l’auto-gestion

Publié le 23 Octobre 2016

Le Conseil d’État, champion de l’auto-gestion

Il est des évolutions législatives discrètes, d’apparence technique, qui ne donnent lieu à aucune communication institutionnelle, mais emportent pourtant des conséquences importantes et en disent beaucoup sur les véritables détenteurs du pouvoir au sein de nos institutions.

 

Tel est le cas des deux ordonnances prises en application de l’article 86 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, publiées au JO du 14 octobre 2016, portant sur des dispositions statutaires concernant le conseil d’État d’une part, les magistrats des tribunaux administratifs (TA) et des cours administratives d’appel (CAA) d’autre part.

 

Ces ordonnances ont essentiellement pour objet d’actualiser un certain nombre de règles régissant l’exercice de l’activité, l’évaluation, le régime disciplinaire, la formation et l’avancement des membres de ces deux corps. Elles renouvellent en outre la composition et les compétences des instances chargées du contrôle et / ou de la mise en œuvre de ces règles, à savoir la commission du Conseil d’État, pour le premier, le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA), pour le second. Ceci afin « d’améliorer la garantie de l’indépendance des membres du conseil d’État et des magistrats des TA et CAA », selon les termes des rapports au Président de la République relatifs à ces ordonnances.

 

Comment ne pas souscrire pleinement à un tel objectif et se réjouir des avancées que contiennent ces textes ? Toutefois, une lecture attentive desdites ordonnances peut laisser penser que cet objectif affiché agit comme un trompe l’œil, qui masque la compréhension des véritables enjeux de pouvoir qui se jouent autour du contrôle la juridiction administrative.

 

Une autonomie renforcée du Conseil d’État qui confine à l’auto-gestion

 

L’innovation principale de l’ordonnance relative aux membres du Conseil d’État réside dans la transformation de la commission consultative du Conseil d’État en commission supérieure du Conseil d’État, qui s’accompagne d’un renforcement de ses compétences. Cette commission devra être obligatoirement consultée pour « toutes les questions intéressant la compétence, l’organisation ou le fonctionnement du Conseil d’État ainsi que celles relatives au statut de ses membres ».

 

Ce rôle consultatif ne doit pas être sous-estimé.  Selon les mots mêmes d’un ancien secrétaire général du Conseil d’État François Seners, « le rôle institutionnel singulier que joue le CE au sein des institutions du pays » (i.e : sa triple fonction de conseil du gouvernement, de cour suprême de la juridiction administrative et de gestionnaire des juridictions administratives) lui permet d’être à l’initiative des textes régissant la justice administrative comme les grandes réformes contentieuses, « en parfaite intelligence avec le pilotage des moyens ». On imagine les obstacles auxquels le gouvernement qui envisagerait de passer outre les avis de cette commission s’exposerait. L’adjonction (prévue par l’article 2 de l’ordonnance) de trois personnalités qualifiées « choisies pour leurs compétences dans le domaine du droit en dehors des membres du Conseil d’État et des magistrats de TA et CAA », chargées d’apporter un regard extérieur sur l’organisation et la gestion du corps, nommées pour un mandat de trois ans non renouvelable, n’est pas de nature à renverser le poids écrasant des membres du Conseil d’État dans cette commission.

 

Cette même commission se voit de plus dotée de pouvoirs renforcés en matière disciplinaire, puisque dorénavant, « les sanctions disciplinaires sont prononcées par l’autorité investie du pouvoir de nomination, sur proposition de la commission supérieure du CE » (article 3 de l’ordonnance), alors que jusque là la commission consultative ne donnait que son avis.

 

Ces nouvelles dispositions sont à mettre en regard avec le statut d’extraterritorialité que le Conseil d’État est parvenu à faire reconnaître sur un autre pan de la loi du 20 avril 2016 sur la déontologie et les droits et obligations des fonctionnaires. De manière purement dérogatoire, les déclarations d’intérêt des membres de la juridiction administrative  échappent au contrôle de la haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Les déclarations d’intérêt des membres du Conseil d’État et des membres des TA et CAA sont examinées par la voie hiérarchique, le dernier maillon de cette chaine, le vice-président du CE, voyant ses déclarations examinées par le collège de déontologie de la justice administrative. La justification de cet auto-contrôle, telle que formulée par le vice-président du Conseil d’État lors du colloque organisé à Strasbourg le 3 juin 2016 à l’occasion de la conférence nationale des présidents de la juridiction administrative, ne laisse pas de surprendre. Jean-Marc Sauvé explique en effet qu’« il n’était pas concevable que le contrôle des déclarations d’intérêts puisse relever d’instances, certes indépendantes, mais qui ne sont pas composées majoritairement de personnes exerçant ou ayant exercé des fonctions juridictionnelles au sein de la justice administrative ».

 

Ces dispositions discrètes inscrivent ainsi dans la loi la reconnaissance d’une très grande autonomie du Conseil d’État, qui confine à l’auto-gestion en ce qui concerne les aspects les plus importants de la gestion d’un corps de fonctionnaires d’État : organisation, avancement, nomination, mesures disciplinaires. A moins de considérer que l’institution « Conseil d’État », qui se pense comme dépositaire du sens de l’État, comptable du respect de l’État de droit et de l’intérêt général, est garante par nature de la vertu de ses membres, l’absence de véritable contrôle extérieur peut poser la question de la légitimité d’une telle autonomie. En tout état de cause, elle manifeste l’étendue du pouvoir du Conseil d’État au sein des institutions.

 

Une tutelle réaffirmée du Conseil d’État sur les magistrats de TA et CAA

 

De même que le Conseil d’État dispose de sa commission supérieure dont les compétences sont renforcées, les TA et CAA ont leur conseil supérieur, auquel il a été consacré un article dans ce blog, dont les compétences sont également élargies et dans lequel la place des magistrats a été renforcée. L’ordonnance relative aux magistrats des TA et CAA énumère ainsi les compétences du CSTACAA qui peut désormais établir, et non plus seulement proposer, les tableaux d’avancement et les listes d’aptitudes. En matière d’avis sur les nominations les plus importantes, ses attributions augmentent d’un cran : il devra être désormais saisi pour avis conforme (et non plus avis simple) de la nomination des présidents de TA et pour avis de celle des présidents de CAA (sur laquelle il n’était jusque là pas consulté). Il exercera désormais pleinement le pouvoir disciplinaire à l’encontre des magistrats administratifs. Ses attributions se rapprochent ainsi, formellement du moins, de celles du conseil supérieur de la magistrature (CSM).

 

S’agissant de la composition du Conseil, l’évolution la plus notable vient du remplacement du siège occupé par le directeur général de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) par un chef de juridiction élu par ses pairs. Le CSTACAA, dans sa nouvelle composition, réunit ainsi trois membres du Conseil d’État dans ses fonctions de « gestionnaire » : le vice-président du Conseil d’État, président du CSTACAA, le président de la mission d’inspection des juridictions administratives (MIJA), conseiller d’État, et le secrétaire général du Conseil d’État. A ces membres s’ajoutent un représentant du ministre de la justice, le directeur des services judiciaires, le chef de juridiction élu par ses pairs, cinq représentants des magistrats de TA et de CAA, et trois personnalités qualifiées. Le remplacement du DGAFP par un chef de juridiction, auquel se sont opposés les syndicats de magistrats administratifs, ne paraît pas de nature à renverser un équilibre qui, pour l’instant, a conduit de manière constante à conférer la majorité au gestionnaire, y compris en cas d’opposition des magistrats siégeant au CSTACAA. En effet, tout laisse à penser que le chef de juridiction se comportera comme un représentant du gestionnaire, et non comme un magistrat ayant fonction de chef de juridiction.

 

Ainsi, si les compétences du CSTACAA sont élargies par l’ordonnance, il paraît quelque peu hasardeux d’en déduire que les garanties d’indépendance des magistrats des TA et CAA en sortent renforcées, à moins que l’on considère que ce qui accroît l’indépendance du Conseil d’État accroît par ricochet l’indépendance des magistrats de TA et de CAA. Or on peut s’interroger sur le modèle d’indépendance « par ruissellement » des magistrats de TA et CAA. Que le Conseil d’État soit particulièrement apte à défendre les intérêts de la justice administrative, telle qu’elle est conçue et mise en œuvre par le Conseil d’État, cela ne fait aucun doute. En revanche, ce mode de gestion d’un corps subalterne par un « grand corps » de l’État dont il est triplement dépendant (d’un point de vue juridictionnel, organisationnel et financier) ne laisse aucune place à l’apparition d’une autre culture de la justice administrative qui pourrait émerger des membres d’un corps dont les fonctions, plus modestes, les origines, plus diversifiées, et la plus grande proximité avec les justiciables, pourraient conduire à remettre en question les grandes orientations imprimées à la justice administrative par le Conseil d’État comme à en corriger l’image, souvent injuste, de supplétif de l’administration.

 

 

 

 

 

Rédigé par Carnets de Justices

Publié dans #Justice administrative

Repost 0
Commenter cet article